Reforma del sistema de pensiones
El sistema de reforma de pensiones, que establece un 3% de la cotización al fondo individual y un 3% a un fondo solidario, es infinitamente más malo que un sistema de fondo solidario a través de impuestos, que evita una cotización contributiva.
Los sistemas de pensiones no son puros, sino mixtos (es decir, combinan sistemas de capitalización individual y de solidaridad). Pero los sistemas mixtos son preponderantemente de capitalización individual o de solidaridad, por una parte, o de capitalización individual y de reparto, por la otra. Los sistemas de solidaridad no tienen porque ser de reparto, desde que se puede corregir un sistema de capitalización, focalizando a través de impuestos y no a través de un sistema de cotización contributiva o de reparto.
El sistema de capitalización individual se centra en la eficiencia, y por tanto puede ser corregido por un sistema de reparto o redistributiva a través de impuestos. Así es el sistema chileno a través de al Aporte Previsional Solidario (APS) y la Pensión Básica Solidaria (PBS). Ahora bien, los sistemas de reparto se basan en las últimas remuneraciones, lo que hace que se replique la distribución del ingreso que se da en el mundo real. Ello en definitiva lleva a que sólo exista una solidaridad social inter generacional, pero no en relación a los más desfavorecidos. Ello, por otra parte, es natural, desde que las personas lo que buscan de un sistema previsional es mantener su poder adquisitivo en los tiempos de vejez. Sin embargo, un sistema mixto, como el chileno, puede potencialmente generar una mejor situación en la vejez de los más pobres en comparación con un sistema de reparto. El sistema distributivo chileno no es de reparto desde que se basa en impuestos y no en una contribución contributiva. Lamentablemente el proyecto de modificación que está en el Congreso recurre al nefasto sistema de contribución contributiva, es decir, parte de los aportes de los cotizantes van a un fondo de reparto.
El sistema de capitalización previsional puro ser regresivo, ya que a mayor capital mayor es la utilidad que se obtiene (en este sentido en el período 1981-1999 la tasa de retorno promedio de los trabajadores que recibieron un salario de 10 UF fue de 6,6%; en cambio la tasa llegó a 8,4% para los trabajadores que recibieron más de 10 UF, como destaca: MACÍAS SALINAS, B. y otros, El Sistema Chileno de Pensiones Derivado de la Capitalización Individual, Quinta Edición, Santiago de Chile, 2002, página iii). Sin embargo, este no es un argumento definitivo, a favor de un sistema de reparto. A pesar que los principios inspiradores de ambos sistemas (de capitalización y de reparto) son claramente contrarios pueden aplicarse de forma indistinta, es decir, como sistemas mixtos (como sucede en Uruguay, Salvador, Brasil, etc.). Así, los jubilados, en un sistema de capitalización, reciben sus pensiones conforme al principio de eficiencia. Y ello no es incompatible con hacerle al sistema de pensiones las correcciones, que logren una política de seguridad social, que se financia con impuestos, y favorezca a los más desposeídos. La contribución a un sistema de pensiones, a través de pensiones no retributivas, es decir, del cobro de un porcentaje de cotización, que vaya a un fondo solidario de previsión social garantizado, está lejos de ser un sistema óptimo. Ello por cuanto se distraen recursos de la capitalización individual, y se afecta el mercado del trabajo, Así el sistema de reparto genera importantes externalidades negativas, que no están presentes en un sistema solidario que se financia a través de un impuesto a la renta. Nótese que los efectos distributivos se alcanzan de igual forma, pero sin perjudicar a los trabajadores.
Tampoco se puede dejar de lado que al sistema de reparto se le pueden hacer críticas desde una concepción netamente distributiva. La primera es que realmente no se trata de un sistema solidario, sino que, como todo sistema de jubilación, intenta replicar las remuneraciones de los jubilados (como ya se vio). A ello se suma que dicho sistema no distribuye eficientemente el riesgo entre generaciones. Ello es evidente desde que la pensión estará fijada por algo tan azaroso, como la población de reemplazo. Así, en caso que al momento de jubilar haya una dotada generación de recambio, entonces la pensión será mejor que si ello no acontece. La pensión irá disminuyendo en la medida en que la proporción de sujetos de las viejas generaciones sea mayor, que los de las nuevas generaciones, salvo que se aumente la carga de cotización. En cambio, en un sistema solidario que se financia con impuestos dependerá de la productividad del mercado (los impuestos los paga el mercado). Por otra parte, en un sistema como el chileno, después de la modificación que establece la cotización contributiva, a mayor tasa de cotización aumentará la falta de cobertura, ya que habrá un incentivo hacia el mercado de trabajo informal. O señalado en otras palabras, el mercado del trabajo informal se hará más rentable. En cambio, el efecto negativo que genera en el sistema solidario, a través de impuestos, es que a mayor impuesto se genera menos actividad económica.
Un sistema mixto, que sea solidario a través de impuestos y no de reparto, permite incluso una mejor focalización en las ayudas que pueda dar el Estado a los bolsones de población jubilada más necesitada. De este modo, un sistema previsional mixto, que sea solidario, será mucho más eficiente, y podrá generar mejores políticas distributivas (ello por cuanto se financia con impuestos y no con una cotización contributiva). Lo único realmente complejo del sistema mixto solidario, que no sea de reparto, es el riesgo moral (<<moral hazard>>) de las personas que reciban pensiones solidarias (la forma de revertir esto es otorgar una mayor contribución del Estado respecto de los que han cotizado, que respecto de los que no han cotizado). Asimismo, respecto del sistema de reparto, se suma que como ya sucede en Europa o América, se está comenzando a imponerse una pirámide invertida en material de crecimiento demográfico producto del envejecimiento de la población, por lo que el sistema de reparto ya no es una opción. Es más, el sistema de jubilación de reparto crea además una especie de tragedia de los comunes, por el cual los individuos al momento de jubilar actúan de forma muy poco solidaria y sin considerar al interés de las generaciones futuras. Por ello, se estima que el sistema más adecuado es uno mixto, pero sin pensión contributiva como el sancionado el 2008 por la Comisión Marcel. Y por ello es de esperar consecuencias muy negativas de la reforma que establece que del 6% de cotización adicional, un 3% irá a un pilar individual y un 3% a uno colectivo.
Tampoco es convincente el argumento por el cual debe preferirse un sistema público de reparto para los efectos de lograr la protección de algunas minorías presuntamente explotadas por los empresarios (este argumento es desarrollado por CLARK. CLARK, “Moral Sentiments and Reciprocal Obligations: the Case for pension Fund Investment in Community Development”, Ethics, Place and Environment, vol. 3, nº 1, 7-24, 2000). Los sistemas de reparto exigen un alto grado de densidad, que no tienen los sistemas de capitalización. Los jubilados tienen derecho a sus fondos en el sistema de capitalización individual una vez cumplidos los 60 años (mujeres) o los 65 años (hombres), en forma de una pensión de vejez. Vale decir, en Chile no hay un mínimo de tiempo de contribución –el llamado “vesting period”. En contraste, en países con sistemas de reparto, típicamente es necesario haber contribuido durante un periodo mínimo para acceder a alguna pensión (los plazos van desde 10 a 20 años). En esos sistemas quienes no llegan a ese nivel de contribuciones no reciben ningún tipo de pensión. Esta es una ventaja del sistema chileno de capitalización individual que, habitualmente, no es reconocida. Al respecto, la OCDE señala que para obtener una pensión mínima completa en 19 países se requiere efectuar contribuciones por 22 años en promedio, y para obtener una pensión mínima parcial, se debe contribuir por 18 años en promedio (Edwards, Edwards, “Evaluación del Informe de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones”, Versión al 11 de enero de 2016, p. 24).
Finalmente, si se entiende que los jubilados tienen un “derecho contra el Estado” para obtener el mejor plan posible de jubilación, la balanza nuevamente se inclina a favor de un sistema de capitalización que sea solidario y no de reparto. Así, ni siquiera la objeción, contra el sistema de capitalización individual de no promover una solidaridad que es necesaria en la sociedad de hoy es efectivo, desde que a través de la reforma Marcel el sistema chileno es mixto. En este mismo sentido se indica que la solidaridad entre generaciones sería un reflejo de la vida en comunidad o del contrato social, que hipotéticamente suscribimos al formar parte de la sociedad. Sin embargo, ello tampoco es efectivo, desde que el sistema chileno es mixto, sino porque el sistema de capitalización genera importantes efectos macroeconómicos. Estos efectos permitirán al Estado al corto plazo contar con los recursos necesarios para beneficiar a los bolsones de desposeídos a través por ejemplo de pensiones asistenciales. Este fenómeno se puede apreciar en el caso chileno, a través de los bonos de reconocimiento, pero sobre todo al permitir que el Estado aumente los recursos, cada vez más crecientes, para dedicarlos a políticas sociales distributivas. Nunca en la historia de Chile se han aplicado tantos recursos a políticas sociales. Este es un efecto no despreciable de un sistema de capitalización solidario, es decir, en que los impuestos pueden dirigirse con más fuerza hacia las personas que más lo necesitan. Para finalizar, el sistema de capitalización, con pilar solidario financiado con impuestos y no con cotización contributiva (como el sistema antes de la propuesta de reforma), ha generado en Chile un ahorro que es indispensable para mantener las tasas de crecimiento, que nos han llevado a entrar a la OCDE, aumentar la clase media como nunca en la historia y bajar los índices de pobreza.
Rodrigo Barcia.
Prof. y Doctor en Derecho (UCM); Diplomado en Economía (U de Chile); magister en Economía y Dirección Internacional de Empresas(U Autónoma de Madrid) y Law and Economics (U de Hamburgo y UCM) y Director del Doctorado de la Universidad Autónoma de Chile.
