Invariabilidad tributaria: más que una tasa, una señal institucional

La promesa de un proyecto de ley que permita la reconstrucción nacional y el desarrollo económico y social se materializó el 22 de abril recién pasado, y hoy podemos analizar sus detalles y alcances, evaluando objetivamente la efectividad y eficiencia de sus diversas medidas.

Una de ellas, orientada a lograr el tan anhelado retorno a la senda del crecimiento, es la invariabilidad tributaria para proyectos de inversión, idea que tuvo cierto grado de éxito en los años ochenta y noventa gracias al Decreto Ley N°600 de 1974. En esta nueva versión, se ofrece la invariabilidad de la tasa del 35%, correspondiente al Impuesto Adicional que afecta a las rentas de fuente chilena generadas por contribuyentes no domiciliados ni residentes en el país, tasa que es la actualmente vigente y que no ha experimentado cambios por varias décadas. Se propone otorgar esta invariabilidad por un período de 25 años a todo proyecto de inversión, sin especificar su destino sectorial, que supere los 50 millones de dólares, entre otros requisitos técnicos.

Como señalé, este mecanismo ya fue utilizado y generó resultados interesantes. Si bien no fue la causa principal del crecimiento de los años noventa, existe evidencia de que contribuyó significativamente a la generación de empleo y, en particular, al desarrollo de la minería privada en nuestro país.

Ese antiguo estatuto, que fue derogado en 2016 durante el segundo gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, otorgaba invariabilidad por períodos de 10 o 20 años, dependiendo del rubro al cual se destinaba la inversión, y contemplaba una tasa del 42%, superior al 35% general. Más aún, el régimen original del DL 600 comenzó con una tasa invariable de 49,5%.

Numerosas críticas han surgido respecto de esta medida. Se ha señalado, por ejemplo, que la doctrina tradicional sostiene que este mecanismo debe aplicarse a proyectos de largo plazo, con períodos iniciales intensivos en inversión y retornos proyectados a mediano o largo plazo, donde la invariabilidad facilite el cálculo de los flujos esperados. También se ha planteado que la tasa sujeta a invariabilidad debiera ser superior a la tasa general —y no igual a ella, como ocurre en el proyecto— y que los montos mínimos de inversión debieran ser suficientemente elevados, de modo de concentrar el beneficio en proyectos con un impacto relevante en la economía nacional.

Asimismo, se ha advertido que ofrecer invariabilidad tributaria podría resultar perjudicial para las finanzas fiscales, en la medida en que limitaría la capacidad del Estado para aumentar las tasas impositivas en situaciones de emergencia que requieran una mayor recaudación.

Si bien la propuesta actualmente en discusión presenta diversos aspectos que deberán ser analizados durante el debate legislativo, estimo que el criterio fundamental para su evaluación debe ser si ofrece garantías suficientes para convertir a nuestro país en un destino atractivo para nuevos proyectos de inversión, tanto nacionales como extranjeros.

Es evidente que la realidad en que operó el DL 600 es muy distinta a la actual. Sin embargo, también es necesario reconocer que nuestro país, pese a no encontrarse hoy en un régimen autoritario como en los años ochenta, ha experimentado episodios de inestabilidad política y social, particularmente a partir de 2019, cuya existencia no debiera ignorarse. A ello se suma la incertidumbre institucional que generaron recientes procesos de reforma constitucional, factores que pueden influir en las decisiones de inversión.

Otro elemento relevante es evaluar cuán atractiva puede resultar una tasa del 35% en un contexto internacional en el que se impulsa una tasa mínima global del 15%, promovida por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y adoptada progresivamente por un número creciente de jurisdicciones.

Creo firmemente que los mecanismos de invariabilidad tributaria se conciben precisamente para otorgar certeza a los inversionistas respecto de la estabilidad de las reglas del juego en el tiempo. Por ello, puede considerarse una debilidad que esta oferta se establezca en una norma jurídica de rango legal ordinario, en lugar de un estatuto especial con mayor vocación de estabilidad institucional, como lo fue en su momento el DL 600.

En consecuencia, el criterio central para evaluar estas disposiciones debe ser el grado de certeza que efectivamente proporcionan. La discusión debiera orientarse a medir en qué medida cada elemento de la medida contribuye a esa estabilidad, condición indispensable para atraer la inversión necesaria que permita alcanzar el crecimiento económico que el país requiere, evitando concentrar el debate en aspectos secundarios que solo retrasen el perfeccionamiento de la norma en discusión.

Prof. Germán R. Pinto Perry

Director Programas de Especialización Tributaria

Centro de Investigación y Estudios Tributarios NRC

Universidad de Santiago