Generalidades y detalles tributarios en la nueva Constitución

Las constituciones son las normas jurídicas de máxima jerarquía que consagran los principios que sustentan toda la legislación de un país, debiendo perentoriamente señalar aquellos que regulan la potestad tributaria de los estados, para establecer claramente los límites a su capacidad de crear y cobrar los tributos.

La doctrina y la mayoría de las constituciones consagran el principio de legalidad de los impuestos, la igualdad en la distribución de las cargas pública, la progresividad de la afectación a las personas según su capacidad contributiva, la no afectación de los ingresos fiscales y la no desproporcionalidad de la carga tributaria final, todos estos principios están en la actualidad señalados claramente en la carga magna vigente. Sin embargo, no se visualizan de igual forma en el informe de normas aprobadas por el Pleno de la Convención Constitucional que pasó para la redacción del texto definitivo, en lo referente al sistema tributario.

Sí es posible distinguir el principio de legalidad de los impuestos, con una mención un tanto descriptiva que señala que los impuestos, tasas y contribuciones serían autorizados por ley, y una mención lacónica al principio de igualdad en el cumplimiento tributario al precisar que “todas las personas y entidades deberán contribuir al sostenimiento de los gastos públicos”.

No aprecio una referencia a otros principios generales, como sí distingo claramente una insistente mención al control y garantía a que el ejercicio fiscalizador y recaudatorio se realizará apegado a las normas respetando la “eficiencia económica” la cual se ha definido expresamente como aquel principio que “implica que las entidades territoriales deberán usar sus recursos de forma económicamente razonable, óptima y eficaz, en beneficio de sus habitantes y en función de los objetivos que la Constitución y las leyes les impongan.”

La aplicación de esta directriz constitucional nos obliga a precisar el significado de las palabras razonable, óptimo y eficaz. Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, razonable es algo apegado a la razón; óptimo, algo sumamente bueno, que no puede ser mejor; y eficaz, que tiene eficiencia, que a su vez significa que logra el efecto que se desea o se espera.

Teniendo tales definiciones, podemos colegir que la potestad tributaria deberá ser “buena”, pero sin entender buena para qué o para quién.

Si pensamos que es bueno para el Estado, debemos concluir que es recaudar todo lo que éste necesite; si pensamos que es bueno para el contribuyente, sería que es bueno hasta el monto que él se siente satisfecho de la retribución que recibe del aparato estatal. Lo complicado de todo esto, es que se habla de necesidades estatales, que son colectivas, y de necesidades de los particulares, que son individuales, siendo unas y otras por esencia, ilimitadas y crecientes. Dado lo anterior, siempre habrá una tensión por que el Estado pediría más recursos y los particulares sentirán que no reciben lo que esperan.

La tensión vislumbrada tiene una complicación adicional, pues la eficiencia económica señalada en el proyecto constitucional será ejercida por las “entidades territoriales” que serán las nuevas unidades espaciales en las cuales será dividido nuestro territorio nacional. Estas unidades tendrán una relación y subordinación hacia el poder central, cuya naturaleza y características aún no me quedan del todo claro.

Existe otro articulado del proyecto que comento, que señala que la ley de presupuesto “deberá propender a que, progresivamente, una parte significativa del gasto público sea ejecutado a través de los gobiernos nacionales”. Esto permite concluir que la ejecución de la inversión y gasto público será realizada por unidades descentralizadas, es decir, está definido que serán unidades pequeñas y vinculadas a las comunidades las que gastarán lo que se recaude de los tributos nacionales, pero a renglón seguido se establece que “El deber y facultad de velar por la estabilidad macroeconómica y fiscal será centralizada”, señalando, entonces, que habrá una autoridad central que realizará la asignación de esos fondos.

Sin duda que esa interacción entre instituciones locales y nacionales generará otro punto de tensión, pues los gobiernos nacionales establecerán las prioridades en qué se gastará el erario nacional, pero la asignación será centralizada. ¿Qué sucederá cuando exista alguna disputa legítima en distintas subdivisiones territoriales futuras del país, dada la connotación de necesidades crecientes e ilimitadas que será el aliciente de las exigencias de cada territorio?

No me cabe duda de que tanta especificación y detalles en el proyecto constitucional redundará en argumentos para ventilar y para exigir la ejecución de las futuras políticas relacionadas al ejercicio de la potestad tributaria que generará tensiones en la acción de las distintas autoridades territoriales que gozarán de la división del poder estatal que se está diseñando.

Prof. Germán R.Pinto Perry

Director Magíster en Planificación y Gestión Tributaria

Centro de Investigación y Estudios Tributarios NRC

Universidad de Santiago