​La acción estatal ¿disminuye la desigualdad social en Chile?

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Victor Salas

Situación actual: gran gasto social, pero existen más pobres y mayor conflicto social

Después del “estallido social” de Octubre18 de 2019 en Chile, quedo claro que los indicadores que habitualmente se utilizan para dar cuenta de la desigualdad social (GINI e IDH del PNUD) no estaban en condiciones de dar señales respecto del alto grado de insatisfacción de la población chilena por la situación de desigualdad social que viven. A la vez, se observa que la “explosión social” se da en un contexto de aumento continuo del gasto social en los últimos 20 años. Pero, a pesar de los esfuerzos fiscales, también se observa que la población vulnerable del país sigue en aumento. Datos del Registro Social de Hogares indican que, desde 2016 al 2020, el grupo de las personas más vulnerables (1° a 6° decil) ha aumentado en un 21%, lo que se fundamenta en el aumento (30%) de la población del 1º a 4°decil. Este aumento ocurre mientras el gasto en educación, salud y vivienda crece, en términos reales, en 12%, 34% y 48%, respectivamente. Luego, se hace necesaria la construcción de un mejor indicador de desigualdad, que dimensione cómo la acción estatal sirve para resolverla, construcción en la que se está avanzando.


La acción estatal en salud, educación y vivienda para resolver la desigualdad social

En reciente investigación (NOTA PEC 10, marzo 2021, bit.ly/3msvRry) se demostró que los programas sociales regulares de cada uno de estos ministerios están orientados a la atención de los más pobres y/o vulnerables del país.

Así, en el MINSAL el 69,3% del presupuesto nacional de salud se destina, en promedio anual, entre 2017 y 2020, a los programas de atención primaria (22.1%) y atención especializada (47,1%), donde la atención primaria atiende principalmente a los más vulnerables, en ausencia de dato específico disponible, se estima (CASEN) que el 83.4% del primer quintil se atiende en el servicio público de salud, a diferencia del quinto quintil, en que, sólo el 18% de ellos se atiende en el sistema público. Comportamiento congruente con la estructura del sistema de salud, donde las personas de mayores ingresos se asocian al sistema privado de salud.

En MINEDUC, el programa más relevante es la Subvención Escolar (USE), que el Estado chileno utiliza para entregar educación gratuita a la población escolar (básica y media) del país y, para que así sea, se destina a este programa, un promedio anual entre 2017 y 2020 de 33,2% del presupuesto del Ministerio de Educación (MINEDUC), mientras que todas las subvenciones escolares representan en igual período, el 46%. La distribución según nivel socioeconómico de los alumnos, en ausencia de dato disponible, se estima utilizando el índice de vulnerabilidad, IVE, de la JUNAEB. Así, tomando el total (2.135.910) de estudiantes matriculados en la educación regular, básica (2.014.744) y media (121.166), se tiene que, para 2019, un 48,6% y 21,5% de los estudiantes matriculados en la educación básica y media, respectivamente, son considerados en IVE como primera prioridad, es decir, son los primeros en recibir algún beneficio y tienen la condición de ser los más vulnerables o de menores ingresos socioeconómicos del total de la matrícula escolar.

En la educación superior, a partir del 2016 se instala la Gratuidad, que beneficia con estudios gratuitos a estudiantes pertenecientes al 60% más vulnerables de las instituciones adscritas. El Programa representa en promedio anual, de 2017 a 2020, el 49,14% de los recursos de la Educación Superior y éste nivel representa el 19,5% del presupuesto MINEDUC en igual período. Como la gratuidad se otorga a estudiantes de instituciones adscritas, en 2019, atiende solo a 32,4% del total de los estudiantes matriculados en pregrado de ES, por tanto, aún queda un alto porcentaje de alumnos vulnerables (potenciales beneficiarios de gratuidad) en instituciones que no están adscritas y que pertenecen a los quintiles más bajos (55,4% en quintiles 1 y 2, entre 2016 y 2019), varios de ellos terminan pidiendo créditos CAE, generándose una situación bastante desigual para estos estudiantes, para cuyos créditos, el presupuesto de educación superior asignó, entre 2017 y 2020, 27,34% de los recursos estatales para ES.

Las políticas desarrolladas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), se basan en sus objetivos estratégicos, que buscan la provisión de la vivienda, para aumentar la cobertura de la población catastrada que se encuentra en situación de marginalidad social; disminuir el déficit habitacional, mejorar las obras urbanas y desarrollar planificación y gestión territorial. El MINVU es uno de los pocos ministerios en Chile que enfoca sus recursos, principalmente, a las familias más vulnerables, a través de los distintos programas de subsidios de vivienda, ya sea para compra, arriendo, mejoramiento o construcción. De acuerdo, con los montos presupuestados cada año para estos beneficios se tiene que, entre 2017 y 2020, en promedio anual, se destina un 72,79% del presupuesto del MINVU a los programas de Subsidios de Vivienda, entre ellos, según su importancia: Préstamo subsidio Habitacional (25,59%), Fondo Solidario de Elección de Vivienda (17,87%, de Protección del Patrimonio Familiar (10,97%) y Sistema Integrado de Subsidio (9,47%).


Medición del efecto de la acción estatal en la desigualdad social

Para medir el efecto de la acción estatal en la desigualdad social se deberá reconocer que ésta genera soluciones para los más pobres y, por consiguiente, tiene impacto en la reducción de la desigualdad social.

Bajo este supuesto, los efectos se podrían reconocer comparando la relación entre la tasa de crecimiento del gasto público en sectores destinados a atender a los más pobres o vulnerables (educación, salud, vivienda, por ejemplo) y la tasa de aumento de esa población en el país (con datos CASEN y/o Registro Social de Hogares, RSH). Si esta ratio (A), entre ambas tasas es mayor que cero, existirá efecto positivo sobre la desigualdad social. Así se podría tener una primera aproximación de impacto en cada uno de los sectores de la acción estatal. En este caso se mide gasto y no calidad de las atenciones o servicios entregados.

La elaboración de un “mejor” indicador de las acciones del Estado para reconocer lo que esta pasado en la relación del gasto social, la población con vulnerabilidad y la desigualdad social en Chile, es una investigación para un Observatorio de los programas de Gasto Social Fiscal, sobre el cual el Departamento de Economía de la USACH está explorando su desarrollo.


Víctor Salas Opazo

Departamento de Economía

Universidad de Santiago de Chile