La invariabilidad tributaria si es constitucional: lo que el DL 600 hizo durante 40 años sin que nadie lo objetara

La madrugada del 16 de julio, el Senado despachó el proyecto de Reconstrucción Nacional, incluyendo su norma más discutida: un régimen de invariabilidad tributaria de hasta 20 años para las grandes inversiones, aprobado por 26 votos a favor, 23 en contra y una abstención. Antes de que se secara la tinta, el senador Jaime Mulet ya anunciaba un requerimiento ante el Tribunal Constitucional, sosteniendo que la norma "requiere para hacerse rango constitucional... la mayoría de cuatro séptimos de la Cámara y del Senado". Los senadores Juan Luis Castro y Claudia Pascual hicieron lo propio mediante reserva de constitucionalidad, advirtiendo que el régimen "limita la capacidad de futuras administraciones para modificar la política tributaria".

El argumento es políticamente comprensible. Jurídicamente, no resiste análisis.

El quórum no se presume, se enumera

La Constitución no deja al intérprete la tarea de decidir, caso a caso, qué materias merecen un quórum reforzado. El artículo 66 establece un sistema cerrado: existen leyes interpretativas de la Constitución (cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio), leyes orgánicas constitucionales y leyes de quórum calificado (ambas categorías aprobadas por mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio). Todo lo demás -la inmensa mayoría de la producción legislativa chilena- se aprueba por mayoría simple de los presentes. Y las materias que exigen quórum reforzado no se deducen de su "importancia" política o económica: están taxativamente enumeradas por la propia Carta Fundamental, materia por materia, en normas dispersas a lo largo de su articulado (Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Contraloría, sistema electoral, Fuerzas Armadas, municipalidades, entre otras).

La materia tributaria no figura en esa lista. Nunca ha figurado. El artículo 65 inciso 4° N°1 de la Constitución reserva a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República "imponer, suprimir, reducir o condonar tributos", y dispone que los proyectos respectivos deben originarse en la Cámara de Diputados —dos exigencias de iniciativa y de cámara de origen—, pero en ninguna parte exige un quórum distinto al ordinario. El Tribunal Constitucional ha sido consistente, durante décadas, en un principio elemental de interpretación constitucional: los quórums reforzados son de derecho estricto y no admiten extensión por analogía ni por la sola relevancia económica de la materia regulada. Sostener que una norma tributaria requiere cuatro séptimas partes —quórum reservado constitucionalmente a las leyes interpretativas de la Carta Fundamental, no a las leyes ordinarias de cualquier materia— porque sus efectos son significativos o prolongados es, sencillamente, inventar una exigencia que el constituyente no estableció.

Chile ya vive con invariabilidad tributaria hace medio siglo

El argumento de la oposición pierde aún más fuerza frente a la historia reciente del propio derecho chileno. El Decreto Ley 600, Estatuto de la Inversión Extranjera, ofreció durante décadas invariabilidad tributaria contractual a los inversionistas extranjeros que se acogieran a su régimen -un instrumento de rango incluso inferior al de una ley ordinaria futura, dictado en 1974, jamás cuestionado por falta de quórum calificado en sus sucesivas prórrogas y modificaciones. Si un decreto ley pudo ofrecer estabilidad tributaria por años a quienes decidieran invertir bajo sus reglas, resulta jurídicamente incoherente sostener hoy que una ley de la República, aprobada conforme al procedimiento legislativo ordinario, no puede hacer lo mismo sin una mayoría extraordinaria que ninguna norma constitucional exige.

El verdadero problema jurídico no es el quórum, sino los derechos adquiridos -y ahí la norma también resiste

El argumento más serio de los críticos no es, en rigor, el del quórum -que carece de asidero textual-sino uno distinto: que la invariabilidad "amarra" a futuros Congresos, restringiendo su soberanía para modificar la política tributaria. Este reparo confunde dos planos que conviene separar con precisión procesal.

Ningún Congreso futuro queda impedido de modificar el régimen tributario general para todos los contribuyentes que no se hayan acogido al mecanismo. Lo que la ley protege es distinto y más acotado: el derecho ya incorporado al patrimonio de quienes, confiando en una regla vigente, invirtieron bajo sus condiciones específicas durante el plazo pactado. Esa protección no es una novedad revolucionaria del proyecto de Reconstrucción Nacional; es la misma lógica que subyace a toda concesión, a todo contrato de estabilidad, a toda exención con plazo definido que el ordenamiento chileno ha reconocido sin sobresalto constitucional. El artículo 19 N°24 de la Constitución protege el dominio sobre los derechos incorporados al patrimonio, y la doctrina y jurisprudencia constitucional han sido consistentes en distinguir entre la mera expectativa de que una ley no cambie —que nadie puede invocar— y el derecho ya adquirido conforme a una ley vigente al momento de la inversión, que sí merece protección. La invariabilidad tributaria no es una camisa de fuerza para el legislador futuro: es el reconocimiento de un derecho adquirido bajo reglas ya cumplidas, con un plazo de vigencia que las propias partes -Estado e inversionista- conocían desde el origen.

Conclusión

El requerimiento que se anuncia ante el Tribunal Constitucional tiene, sin duda, legítimo fundamento político para ser presentado -así lo permite el artículo 93 N°3 de la Constitución-, pero descansa sobre una lectura del sistema de quórums que no encuentra apoyo en el texto constitucional ni en la práctica legislativa chilena de las últimas cinco décadas. Confundir la legítima discusión sobre el mérito de una política de estabilidad tributaria con una supuesta exigencia de quórum calificado no fortalece el debate público: lo desvía hacia un terreno que el propio diseño institucional de nuestra Constitución no contempla.

Francisco José Pinochet Cantwell

Doctor en Derecho

Universidad Nacional de Rosario, Argentina 

LL.M California Western School of Law, USA