Desvestir santos...
El Gasto Tributario es un concepto que la OCDE solicita que los países sinceren como una forma de transparentar aquella recaudación que deja de percibir el Fisco producto de franquicias o exenciones tributarias otorgadas a determinados sectores o agentes económicos, obligando al Servicio de Impuestos Internos a informarlos periódicamente tal cuantía.
El mismo organismo fiscalizador ha señalado dos formas de conceptualizar formalmente este término, señalando en primera instancia “como aquella recaudación que se deja de percibir producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales y cuya finalidad es favorecer o estimular a determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía”. La otra concepción es la “renuncia tributaria” que “alude al hecho de que, por esta vía, el Fisco se desiste, parcial o totalmente, de aplicar el régimen impositivo general, atendiendo a un objetivo superior de política económica o social”.
Como podemos apreciar, en ambas conceptualizaciones existe una connotación positiva, pues si bien hay un detrimento en los ingresos fiscales, existe un estímulo a la economía. Es así que se establece un paralelo entre el gasto fiscal directo, que es aquel que “el gobierno ejecuta a través del presupuesto” y el gasto indirecto, “que resulta de aplicar excepciones tributarias”. Ambos paralelos tienen una convergencia, que es, el logro de un fin social, ya sea a través del estímulo (al otorgar la exención) o del gasto directo (al ejecutar el presupuesto). Ahora bien, es indudable que el rol del Estado en uno y el otro es distinto, pues en el gasto fiscal directo hay una acción expresa de la autoridad fiscal en la aplicación de recursos fiscales en alguna necesidad social; en el caso del gasto indirecto, hay una acción pasiva o abstención de acción fiscal que permite la acción de los particulares, ya sea en la actividad social específica (como sería en el caso de una donación que otorga un beneficio tributario) o a través del estímulo para desarrollar una actividad en particular.
Todo este análisis tiene una mirada positiva respecto al Gasto Tributario, pero también hay una mirada negativa y hasta peyorativa hacia esto.
En efecto, hay algunas opiniones que sugieren que se disminuyan las exenciones y beneficios tributarios para que exista una mayor recaudación, pues se ha estimado en 7 mil millones de dólares (el equivalente al financiamiento de la construcción de 7 puentes sobre el Canal de Chacao) toda la menor recaudación que deja de percibir el Fisco por el Gasto Tributario, motivo por el cual, se sugiere su eliminación para aumentar la recaudación.
Ese fue el talante de la “Comisión Briones” que otrora fue constituida para establecer qué beneficios y exenciones deberían ser eliminadas para que el Estado contara con mayores recursos. Este estudio se realizó sobre información que emitió la OCDE y el FMI sobre la materia, resultando de esto la ley 21.420 que eliminó una serie de disposiciones de esta naturaleza, pero que, para algunos, aún existe una gran cantidad que es posible su eliminación para aumentar importantemente las arcas fiscales.
Si bien esa opinión es técnicamente correcta, carece de realismo y eficiencia tributaria debido a que desconoce el efecto social y económico que tienen muchas de las disposiciones que están consideradas en el Gasto Tributario.
A modo de ejemplo puedo mencionar la depreciación tributaria que permite aumentar el gasto por depreciación de los contribuyentes del impuesto a la renta de primera categoría que solo por este concepto, se ha estimado en 1.195 millones de dólares la menor recaudación.
Otra disposición es el beneficio del DFL 2 de 1959 que establece el carácter de ingreso no constitutivo de renta la explotación de bienes raíces no agrícolas cuya superficie habitable no supere los 140 metros cuadrado. Esto genera una merma de 634 millones de dólares al año.
La educación goza de la exención del IVA, lo que representa un menor ingreso ascendente a 514 millones de dólares, como también existe la misma exención a las prestaciones de salud que implica un quebranto fiscal del orden de los 423 millones de dólares.
Podemos apreciar que eliminar tales disposiciones “podrían” genera un incremento de la cuantía en la recaudación que he señalado en cada caso. Pongo énfasis en el carácter relativo de la cifra, porque su determinación no es absoluta sino una estimación que se realiza de acuerdo con una mecánica que no viene al caso comentar, pero que sigue una metodología que tiene sus atributos y sus defectos que no garantiza la linealidad entre su eliminación y el incremento en los ingresos fiscales.
Lo que sí es evidente, es el daño que generaría en las inversiones en bienes de capital físico de las empresas, en el estímulo para ofrecer viviendas en arriendos que puede ayudar a bajar el déficit habitacional que tiene nuestro país y que no ha sido posible bajar, pese a las buenas intenciones y rimbombantes declaraciones de la autoridad; en el mayor costo de la educación y en las prestaciones de salud que, sin duda, afectarán considerablemente a la población.
De esta forma ¿de qué sirve desvestir un santo para vestir a otro? ¿no será más eficiente estimular la economía a través de, precisamente, más Gasto Tributario que garantice una eficaz solución de las necesidades sociales a través del crecimiento que nos lleve al desarrollo del país?
Creo que es válido responder esas preguntas antes de cranear la eliminación de disposiciones que, tal como ha definido el mismo Servicio de Impuestos Internos “favorecen o estimulan a determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía” obedeciendo a “un objetivo superior de política económica o social”.
Prof. Germán R.Pinto Perry
Director de Programas de Especialización Tributaria
Centro de Investigación y Estudios Tributarios NRC
Universidad de Santiago
