La provisión de derechos sociales entre 1990 al 2013, o el mercado como proveedor de derechos sociales
La experiencia chilena de los años 1990 a 2013, que terminó con la elección del segundo período de la presidenta Bachelet demostró que el sistema chileno de provisión de derechos sociales a través del mercado es superior «socialmente» al sistema de provisión estatal de derechos sociales con subsidios focalizados. Este sistema amplió de manera efectiva los derechos sociales. El problema no fue la subsidiariedad, sino la incapacidad política para perfeccionarla.
En cambio, en últimas décadas (2014 al 2025), el debate chileno sobre los derechos sociales se ha planteado a favor de una provisión estatal de los derechos sociales, imitando en el mejor de los casos el estado europeo de bienestar. Entre 1990 y 2013, Chile creo un original sistema de provisión de mercado de derechos fundamentales, con una regulación estatal que trabajaba sobre las fallas de mercado y subsidios focalizados, logrando avances significativos en crecimiento, reducción de la pobreza, educación, salud, vivienda y pensiones. En ese período, el país registró un crecimiento económico promedio cercano al 5,2% anual. La mayor creación de riqueza permitió aumentar la recaudación fiscal, ampliar la escolaridad, reducir la mortalidad infantil, mejorar la expectativa de vida y disminuir considerablemente el hacinamiento. Estos resultados fueron producidos por un sistema de mercado de provisión de derechos sociales, corregido con políticas públicas focalizadas en los últimos quintiles. El sector privado aumentó la capacidad instalada de clínicas, universidades e inversión e innovación a través del sistema de AFP, mientras el Estado regulaba, subsidiaba y protegía a los sectores más vulnerables a través del mercado. El subsidio a la vivienda es un buen ejemplo de ello.
La constitución de 2005 mantuvo el principio de subsidiariedad en un sentido funcional: la autoridad debe intervenir cuando existen fallas de mercado fundamentalmente para corregirlas, pero mediante instrumentos poco invasivos, más descentralizado y susceptibles de evaluación. En algunos casos era necesaria una regulación más estricta; en otros, subsidios a la demanda, provisión pública directa o garantías frente a riesgos. Lo relevante es que la intervención corrija un problema comprobable y produzca resultados verificables. Lamentablemente, cuando el país estaba comenzando a progresar en lugar de corregir las fallas de mercado, y focalizar en los últimos quintiles dado un aumento sustancial en los recursos del estado, se optó por un cambio de rumbo.
La comparación con el período 2014–2025 es ilustrativa. El crecimiento promedio se redujo aproximadamente al 2,1% anual, mientras aumentaron el gasto público y el endeudamiento. Los indicadores sociales siguieron mejorando, pero a una velocidad considerablemente menor y sin avances proporcionales en aspectos esenciales como la calidad de la educación, el acceso oportuno a la salud o la disponibilidad de viviendas asequibles y de mejor calidad.
En educación, por ejemplo, Chile alcanzó una amplia cobertura escolar y universitaria durante el primer periodo, pero los resultados de aprendizaje permanecieron estancados en el segundo. La gratuidad no era necesariamente la única forma de solucionar restricciones financieras, y como se ha transformado en un sistema de mercado que emita la provisión estatal no ha garantiza calidad, empleabilidad ni una elección adecuada de carreras. La afectación de la racionalidad en las decisiones de la universidad desplazada por criterios centralizados ha afectado fuertemente la calidad de la educación superior. Las modificaciones tampoco vinieron a solucionar el problema de la cobertura, que se había logrado a través de un sistema de universidades privadas y estatales que están compitiendo entre ellas. Y el aumento de la inversión a través del lucro. Este enorme gasto social ha distraído los recursos estatales a la educación temprana. En salud, los buenos resultados agregados conviven con listas de espera, segmentación e insuficiente coordinación. En vivienda, los subsidios contribuyeron a disminuir el hacinamiento, pero actualmente enfrentamos una crisis de acceso asociada a la escasez de suelo, las restricciones urbanas y la lentitud de los permisos.
El error ha sido confundir la universalización de beneficios con la universalización efectiva de los derechos. Un beneficio general puede parecer más igualitario, pero también puede destinar recursos escasos a personas que no los necesitan, reduciendo la capacidad estatal para apoyar intensamente a quienes enfrentan mayores carencias. En el primer periodo, los derechos sociales se centraron en la igualdad de oportunidades, que exige focalización, mínimos sociales garantizados y compensaciones reales, no necesariamente la entrega uniforme de prestaciones. Y la igualdad material no ayuda al crecimiento, ni logra una provisión mínimamente aceptable de derechos sociales. Ello se evidencia en todas las modificaciones del período, aumento exponencial en el gasto público en salud que sólo ha generado daño social (aumento de las listas de espera, procesos de captura en las licencias falsas e imposibilidad de administración eficiente de los hospitales y un largo etcétera).
Nada de esto implica idealizar el período 1990–2013. El modelo requería ajustes importantes, pero en realidad el gran pecado de la concertación fue no hacer las mejoras que el sistema requería, dejándolo regulatoriamente a la deriva. Su principal falla no fue la desigualdad, desde que existían recursos que habrían permitido mejorar sustancialmente la inversión en derechos sociales, y su provisión. Su principal debilidad fue no haber perfeccionado el sistema, dejándolo morir. Faltó corregir las fallas de mercado, mejorar el sistema de inversión en el fondo A de las AFP, crear subsidios a la oferta en sala cuna, y a la educación primaria para que la iniciativa privada se hubiese enriquecido y a la vez lograr avances en educación, se debió mantener el sistema de créditos blandos para la educación superior para que hubiese una verdadera solidaridad intergeneracional (permitiendo que los recursos del estado fuesen a áreas más sensibles y con mejor rentabilidad social), mejorar las asimetrías de información de los contratos de salud de las ISAPRE en lugar de levantar un elefantiásico sector público a través de Fonasa, que no ha empeorado el sistema de salud, y un largo etcétera.
En lugar de introducir estas correcciones, progresivamente se instaló la idea de que la presencia del mercado era incompatible con los derechos sociales. El resultado fue un cambio parcial de orientación que incrementó la deuda pública, y estableció obligaciones fiscales sin resolver adecuadamente los problemas institucionales. El menor crecimiento generado en parte por estas mismas modificaciones terminó reduciendo, además, la base económica necesaria para financiar las propias políticas sociales, que al nivel de endeudamiento que tenemos se hacen insostenibles.
La lección de la comparación entre estos dos períodos consiste en corregir sustancialmente el rumbo de la provisión de derechos sociales. Chile necesita volver a un sistema de mercado de provisión de derechos sociales, con subsidio focalizados para los últimos quintiles.
La protección de los derechos sociales no depende de cuánto gasta el Estado, sino de cuánto bienestar consigue producir con esos recursos. Crear riqueza y distribuirla no son objetivos contradictorios.
Rodrigo Barcia Lehmann
Abogado, doctor en Derecho y magíster en Economía.
Profesor investigador Universidad Autónoma de Chile.
