​La fiscalización de las empresas mineras estatales: una institucionalidad que urge actualizar

Los recientes episodios que han involucrado a Codelco —desde la controversia por la sobreestimación de cifras de producción hasta el debate jurídico con la Contraloría General de la República respecto del alcance de sus facultades de control sobre determinados actos societarios— han vuelto a instalar una discusión que trasciende ampliamente ambos casos. Más que revelar fallas puntuales de gestión, estos acontecimientos exponen una cuestión de política pública largamente postergada: si el modelo institucional mediante el cual el Estado ejerce la fiscalización de sus empresas mineras continúa siendo adecuado para organizaciones cuya escala, complejidad y relevancia estratégica distan considerablemente de aquellas para las cuales fue concebido hace casi cinco décadas.

Los hechos son distintos en su origen y naturaleza jurídica. El primero dice relación con la sobreestimación de cifras de producción durante 2025 y sus efectos sobre el pago de compensaciones, situación que motivó una investigación interna y actuaciones ante la Contraloría. El segundo corresponde a la controversia suscitada entre Codelco y el órgano contralor respecto de la exigencia de someter determinados actos societarios —como la constitución y modificación de filiales y coligadas— al trámite de toma de razón, discusión que derivó en un proceso judicial y en una interpretación administrativa reciente sobre el alcance de las potestades de control. Sin embargo, ambos episodios convergen en una misma interrogante: si la arquitectura institucional que regula la fiscalización de nuestras empresas mineras estatales responde efectivamente a los desafíos actuales de su gobernanza pública.

El diseño legal vigente: Cochilco y la Contraloría

El régimen de fiscalización de Codelco y Enami se encuentra establecido, desde 1976, en el Decreto Ley N° 1.349. Su artículo 11 encomienda a la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco) una función de fiscalización directa y especializada sobre ambas empresas, comprendiendo la revisión de balances, sistemas de control interno, contratos relevantes y aspectos de su gestión operacional. Esta atribución responde al principio de especialidad técnica, reconociendo que el control de empresas mineras estatales exige competencias sectoriales específicas que difícilmente pueden ser sustituidas por mecanismos generales de supervisión administrativa.

Por su parte, el artículo 12 regula la relación entre Cochilco y la Contraloría General de la República. Su inciso tercero establece que la fiscalización de esta última se ejerce, como regla general, a través de Cochilco. Sólo excepcionalmente, cuando circunstancias especiales así lo aconsejen, el inciso cuarto autoriza al Contralor para asumir directamente esa fiscalización, debiendo informar fundadamente dicha decisión al Presidente de la República.

Se trata de un diseño institucional que conserva plena coherencia conceptual: un órgano técnico especializado ejerciendo la fiscalización ordinaria y un órgano superior de control administrativo interviniendo directamente únicamente en situaciones excepcionales. Esa lógica continúa siendo plenamente válida.

Lo que la experiencia reciente parece evidenciar no es el agotamiento de ese principio, sino la necesidad de actualizar el modelo institucional que lo sustenta. Por una parte, las capacidades técnicas y presupuestarias de Cochilco no han evolucionado al mismo ritmo que la creciente complejidad organizacional de Codelco y Enami, caracterizada por un número creciente de filiales, sociedades relacionadas y asociaciones estratégicas. Por otra, la Contraloría ha sostenido una interpretación más amplia del alcance de sus potestades fiscalizadoras respecto de determinadas decisiones societarias, generándose una tensión interpretativa sobre la delimitación de competencias prevista por el propio legislador.

Fiscalización y propiedad: funciones distintas dentro de una misma gobernanza pública

La discusión pública suele agrupar bajo el concepto genérico de "fiscalización" funciones que, desde la perspectiva de la gobernanza pública, poseen naturaleza y finalidades claramente diferenciadas. Una corresponde al ejercicio de la propiedad por parte del Estado: la definición de objetivos estratégicos, expectativas de rentabilidad, políticas de dividendos y criterios para autorizar decisiones estructurales, junto con la evaluación del desempeño empresarial. Otra, distinta, corresponde a la función de control, cuyo propósito consiste en verificar que la actuación de las empresas se ajuste al ordenamiento jurídico, observe principios de probidad y resguarde adecuadamente los recursos públicos.

La experiencia comparada demuestra que los países que administran empresas estatales estratégicas han tendido progresivamente a diferenciar estas funciones, precisamente para fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la eficacia de los mecanismos de supervisión. En Chile, en cambio, las fronteras institucionales entre ambas aparecen hoy menos definidas de lo que exige la complejidad que han alcanzado nuestras empresas mineras estatales.

Una revisión que corresponde al Estado

Es precisamente aquí donde la discusión pública debiera situarse. Frente a episodios como los recientemente conocidos, resulta natural concentrar la atención en los controles internos de las empresas, en la actuación de sus directorios o en la responsabilidad de sus ejecutivos. Todos esos aspectos son relevantes y deben ser objeto de permanente fortalecimiento. Sin embargo, tales medidas abordan principalmente las consecuencias y no necesariamente las causas estructurales del problema.

La arquitectura institucional mediante la cual el Estado ejerce la fiscalización de Codelco y Enami no puede ser redefinida por las propias empresas. Se trata de una decisión que corresponde al Estado de Chile, a través de sus órganos constitucionalmente competentes. Son ellos quienes deben evaluar si un modelo concebido hace cinco décadas continúa ofreciendo respuestas adecuadas a la realidad actual de empresas cuya dimensión económica, complejidad societaria y relevancia estratégica han experimentado profundas transformaciones.

En ese contexto, que el régimen previsto en el Decreto Ley N° 1.349 no haya sido objeto de una revisión legislativa integral durante casi cincuenta años constituye, más que una simple constatación histórica, un elemento que merece ser incorporado al debate sobre la modernización de nuestra institucionalidad minera.

Una discusión que merece incorporarse a la agenda pública

Los recientes acontecimientos que han involucrado a Codelco no debieran interpretarse únicamente como episodios aislados ni como controversias susceptibles de resolverse mediante cambios de ejecutivos o pronunciamientos administrativos puntuales. Constituyen, más bien, la manifestación visible de una cuestión de política pública que Chile ha postergado durante demasiado tiempo: determinar si el modelo institucional mediante el cual el Estado fiscaliza a sus empresas mineras estratégicas continúa siendo el más adecuado para los desafíos del siglo XXI.

Se trata de una discusión que trasciende a Codelco, a Enami y a las autoridades circunstancialmente llamadas a dirigirlas o fiscalizarlas. Lo que está en juego es la eficacia de un sistema de gobernanza pública diseñado para otra realidad institucional y empresarial.

Instalar este debate con rigor jurídico, perspectiva técnica y visión de largo plazo constituye un primer paso indispensable. La actualización de la institucionalidad de fiscalización de nuestras empresas mineras estatales no debiera surgir únicamente como respuesta a episodios coyunturales, sino como parte de una reflexión más amplia sobre la calidad de la gobernanza pública que el país requiere para administrar adecuadamente uno de sus principales activos estratégicos.

Patricio Cartagena D.

Abogado, Ex VPE Cochilco, Presidente de CAMMIN