Fundamentos teóricos para no fusionat SII-SNA-TGR
Quiero volver a comentar la idea – recientemente reavivada - de fusionar el Servicio de Impuestos Internos (SII), el Servicio Nacional de Aduanas (SNA) y la Tesorería General de la República (TGR) en un solo organismo. Mi objeción no es contra la consolidación por sí misma, sino contra la fusión de funciones heterogéneas.
El SII y el SNA comparten la función de fiscalizar: uno, los impuestos internos; el otro, los impuestos externos. Esta separación operativa no constituye pábulo para su fusión y perfectamente pueden operar en una sola unidad.
Distinta es la situación con TGR que tiene las funciones de recaudar, custodiar y distribuir los fondos, valores y recursos fiscales, así también como efectuar cobranzas (coactiva, judicial, extrajudicial o administrativa) de impuestos y demás créditos fiscales. Por lo tanto, mi aprensión radica en integrar esta función recaudadora y de custodia, con las funciones de fiscalización, dado que hacerlo, generaría ineficiencias operativas y riesgos institucionales que paso a exponer y fundamentar desde el punto de vista de la teoría de la organización.
Teóricos como James D. Mooney (inicios del Siglo XX) sostienen que finalidad de toda organización es la coordinación que se lograba con la aplicación de principios formales como el jerárquico o el funcional, siendo este último, aquel que organiza el trabajo agrupándolo en tareas del mismo tipo con el fin de hacer más clara la responsabilidad y aumentar la eficiencia.
Autores como Chester I. Barnard enfatizan la coordinación y la asignación precisa de funciones en unidades formales para lograr la cooperación y eficiencia.
Otros autores como Eugene F. Fama y Michael C. Jensen (este último, uno de los exponentes clásicos de la teoría de agencia) han resaltado que las organizaciones sobreviven con la separación entre quien decide y quien soporta el riesgo, lo cual se extiende también en la separación de funciones específicas.
Mucho más contemporáneo, y siguiendo el estilo normativo imperante en estos últimos 40 años, el Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) ha emitido el Integrated Framework (1992; actualizado 2013) que establece una serie de directrices que tienen a la separación de funciones como pilar para el diseño del control interno en las organizaciones. Este esquema valida la calidez de la información pública que emiten empresas.
Dado que esta teoría está vinculada a las empresas, surge legítima duda si esto es aplicable a los criterios de un país como son las funciones de fiscalización y cobranza de los tributos. La respuesta es sí, dado que existen los lineamientos, muy similares a los emitidos por COSO, emitidos por la International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) que se refiere a la mejora de la calidad, coherencia y comparabilidad de las auditorías del sector público, difunde normas, buenas prácticas y orientaciones sobre control, auditoría financiera, cumplimiento, desempeño y medio ambiente de los países. Además de aquello, incorporan la separación de funciones como pilar del control interno de las empresas y servicios públicos.
También podemos, teóricamente, reflexionar sobre el hecho palmario de que una virtud personal sea el sostén de una correcta política pública y lo que funciona en una empresa, funciona en un país.
Así lo entendió Cicerón cuando dijo “la honestidad y la virtud deben ser la guía del magistrado y del ciudadano” y San Agustín que dijo “la paz de la ciudad verdadera procede del orden del alma de sus ciudadanos”.
Por lo tanto, si la separación de funciones funciona en la empresa privada, bien puede generar beneficios en los organismos públicos y por ello considero que es fundamental mantener sus operaciones y trabajo separados.
Prof. Germán R. Pinto Perry
Director Programas de Especialización Tributaria
Centro de Investigación y Estudios Tributarios NRC
Universidad de Santiago
