Unificar no es sinónimo de eficiencia
Desde hace ya algún tiempo —y con mayor fuerza en el debate reciente— se ha instalado la idea de fusionar el Servicio de Impuestos Internos (SII), el Servicio Nacional de Aduanas (SNA) y la Tesorería General de la República (TGR), bajo el argumento de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos, aumentar la eficacia en el combate a la evasión y corregir la vulneración de derechos que se ha constatado en la acción de estos organismos.
Es atendible señalar que el SNA fiscaliza al final de la cadena comercial de importación de bienes y servicios, lo que en muchos casos genera demoras innecesarias. A ello se suma la falta de dotación suficiente para abordar con celeridad operaciones complejas, lo que termina afectando la fluidez del comercio exterior. Del mismo modo, no es infrecuente observar situaciones de duplicidad o descoordinación cuando el SII fiscaliza, autoriza una devolución de impuestos y esta se ve posteriormente retrasada porque la TGR solicita antecedentes adicionales, formula observaciones o derechamente devuelve la solicitud, ya sea por estimar improcedente el requerimiento o por considerar que lo solicitado excede sus atribuciones legales.
Pese a la existencia de convenios y protocolos de coordinación entre estos servicios, la experiencia demuestra que tales mecanismos no han alcanzado los resultados esperados. En ese contexto, resulta comprensible que algunos planteen la creación de un único organismo que concentre estas funciones, aunque —como sostengo— la alternativa más razonable es avanzar hacia una coordinación real, efectiva y permanente entre instituciones que mantengan su identidad y competencias propias.
Quienes promueven la fusión suelen invocar ejemplos internacionales con notable entusiasmo. Países como Estados Unidos, España o el Reino Unido concentran en una sola entidad las funciones de fiscalización y recaudación. Sin embargo, lo que no siempre se destaca es que en esos modelos existen separaciones internas rígidas, sistemas de control cruzado y auditorías externas robustas, precisamente para evitar los riesgos inherentes a la concentración de funciones.
Como contador, estimo que debe primar un principio básico de la administración: la separación de funciones. No se trata —como erradamente interpretan algunos abogados amigos— de la clásica separación de poderes del Estado, sino de un principio operativo elemental: quien cobra no registra; quien compra no paga. Trasladado al ámbito fiscal, ello implica que quien fiscaliza no debería recaudar. La lógica es simple y su fundamento, sólido.
Bajo este esquema, y atendiendo a los argumentos de quienes defienden la unificación, podría discutirse una eventual fusión entre el SII y el SNA. No obstante, no encuentro fundamentos teóricos ni prácticos que justifiquen una integración con la TGR cuya función principal es la recaudación y cobranza, y que debe mantenerse claramente diferenciada de la fiscalización.
Los esfuerzos, a mi juicio, deberían concentrarse en mejorar sustantivamente la coordinación entre estos organismos, tarea que debiera ser asumida de manera estructural por el Ministerio de Hacienda. Hoy no existe una función clara, permanente y especializada de articulación, recayendo esta labor, de facto, en el propio ministro, lo que resulta ineficaz para los objetivos planteados. Contar con una instancia técnica de coordinación permitiría respetar la autonomía institucional, al tiempo que se corrigen las actuales disfuncionalidades.
En conclusión, existen deficiencias operativas reales que afectan gravemente a los contribuyentes. Sin embargo, su solución no pasa por la unificación orgánica de estas tres instituciones, sino por mantener una separación clara de funciones, acompañada de una coordinación efectiva y bien diseñada. Queda por analizar si ello puede lograrse mediante una acción administrativa decidida o si será necesario avanzar hacia una regulación legal que asegure dicho objetivo.
Prof. Germán R. Pinto Perry
Director Programas de Especialización Tributaria
Centro de Investigación y Estudios Tributarios NRC
Universidad de Santiago
