Nuevo sistema político y tributario

El borrador de constitución que hemos podido estudiar establece una nueva forma de estructurar al país como también su sistema político, cambiando desde un régimen presidencialista a uno que me resulta difícil denominar (más por desconocimiento e impericia de mi parte, que por características del texto), pues hay un evidente debilitamiento del Poder Ejecutivo como actualmente está concebido, limitando sus prerrogativas. Una de éstas corresponde a la “iniciativa exclusiva presidencial” en materia legislativa, “por leyes de concurrencia presidencial”. Esta situación tiene directos efectos en la gestación del futuro sistema tributario chileno.

En efecto, en la actual constitución se indica que los tributos solo pueden ser establecidos por una norma jurídica de jerarquía de ley, consagrando el tradicional principio de legalidad de los impuestos. Así mismo, se establece que aquellas leyes de materia tributaria solo pueden tener iniciativa a través de un mensaje presidencial, recayendo en el Poder Ejecutivo todo el poder para manejar las finanzas del país.

El nuevo sistema mantiene que los tributos solo pueden ser establecidos por ley (punto 198), pero su gestación ahora provendrá de “leyes de concurrencia presidencial necesaria”, tal como lo indica la letra d del punto 30 del texto en estudio.

Es importante señalar que el punto 34 establece que “Las leyes pueden iniciarse por mensaje de la Presidenta o Presidente de la República o por moción de no menos de diez por ciento ni más del quince por ciento de las diputadas o diputados o representantes regionales. Adicionalmente, podrán tener su origen en iniciativa popular o iniciativa indígena de ley”. Esto último podría dar pie a pensar que una ley tributaria podría tener iniciativa popular, siempre que cuente con la concurrencia presidencial en alguna etapa de gestación, pero el mismo borrador limita tal hecho en el punto 122 que señala expresamente que “la iniciativa popular de ley no podrá referirse a tributos”.

Tengo que manifestar mi duda si esa mención excluye también a la “iniciativa indígena de ley”, esperando ver si esto queda clarificado en el texto definitivo que surja de la Comisión de Armonización.

Según podemos apreciar del texto hasta hora trascendido, que en el futuro y nuevo país que surgirá de aprobarse la nueva constitución, el sistema tributario nacerá de las iniciativas de las(os) diputadas(os) y de representantes regionales que responderán a las diversas necesidades y estructuras tributarias que ellos consideren oportunas, presionando al Poder Ejecutivo para patrocinarlas en distintas etapas de su gestación, lo que traerá una presión política desde el Poder Legislativo hacia el Presidente de la República dependiendo del momento que se manifieste su opinión, pues no es lo mismo manifestarse ante una ley que está en sus inicios de la formación o en su etapa final. Si es al inicio, perfectamente podrá conocer, apoyar y participar en su elaboración, orientando o influyendo al proyecto para que sean recogidas sus propias políticas fiscales. No será lo mismo si se ve obligado a apoyar un texto que haya sido modificado e influido por distintas comisiones y ya haya tenido algún tipo de debate en el órgano respectivo que lo esté tramitando, viéndose obligado a apoyar un texto que perfectamente pudiera atendar a sus políticas públicas.

Otro elemento importante a considerar es la creación de tributos regionales, según lo señala el punto 200 sobre “no afectación” que se entiende que “todo tributo que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al erario público del Estado o a las entidades territoriales”, es decir, la no afectación reconocer ingresos particulares a las “regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales” que son, precisamente, las entidades territoriales señaladas como tales en el punto 143 del borrador.

Además de lo anterior, el número 2 del punto 204 señala que esas unidades tendrán como fuentes de ingresos “los impuestos en favor de la entidad territorial”.

Como se puede apreciar, el futuro Chile que nacerá de la nueva constitución tendrá un sistema tributario que ya no nacerá de las decisiones y políticas del Poder Ejecutivo como ocurre con especial exclusividad en la actualidad, sino que tendrá su origen de las iniciativas de diputadas, diputados y representantes regionales y que tendrán por objetivo satisfacer necesidades de financiamientos generales de todo el país, como también particulares de espacios regionales autónomos.

Pero también surge la gran pregunta sobre la naturaleza de los hechos gravados que serán objeto de imposición, pues, aunque el borrador nada dice, puede existir una sobre posición de transacciones o tenencia de bienes que se verán doblemente grabados cuando exista una duplicidad jurisdiccional entre una entidad territorial y el Fisco en su dimensión nacional.

Vemos qué dice la Comisión de Armonización sobre este punto también.

Prof. Germán R. Pinto Perry

Director del Magíster en Planificación y Gestión Tributaria

Centro de Investigación y Estudios Tributarios N.R.C.

Universidad de Santiago