Sin parámetro de comparación
Para lograr la aprobación de la reforma tributaria de febrero del presente año, el Ministro de Hacienda se comprometió con la oposición a realizar una revisión a las exenciones y regímenes especiales que otorgan una menor tributación a ciertos sectores. Evidentemente, tal acuerdo buscaba concentrar los esfuerzos recaudatorios del Estado en hacer pagar tributos a quienes no lo estaban haciendo en la actualidad.
Para ello, se pidió al FMI y a la OCDE que realizaran un estudio del “Gasto Tributario” como también a otros aspectos puntales. Al respecto, estos organismos emitieron un informe señalando interesantes conclusiones.
Es necesario explicar que el gasto tributario corresponde a aquellas disposiciones de la legislación tributaria que modifican las obligaciones impositivas de grupos específicos de personas naturales o jurídicas cuyas concesiones se otorgan para lograr diversos objetivos de política en los ámbitos económicos, sociales y de equidad. Sin embargo, esos conceptos incluidos en el gasto tributario pueden representar un importante detrimento para el presupuesto fiscal y por ello es menester evaluarlos en forma regular. En ese aspecto, el informe de expertos internacionales señala que el Servicio de Impuestos Internos no cuenta con datos numéricos confiables para poder acopiar evidencia empírica que permita satisfactoriamente realizar una evaluación de la pertinencia o no de considerar dentro de este conjunto a determinadas disposiciones que representan una rémora para la recaudación fiscal y, por ende, estén generando un quebranto en los recursos fiscales que serán destinados a la satisfacción de las ingentes demandas sociales que se han vuelto la prioridad de los ciertos sectores políticos y sociales para enarbolar sus banderas de luchas, especialmente en miras a la redacción de la nueva constitución.
Cualitativamente, el informe señaló que la autoridad fiscal incluye innecesariamente como gasto tributario a situaciones indebidamente consideradas, como son los descuentos previsionales y las utilidades no retiradas de las empresas que, por tal motivo, no se afectan con el impuesto global complementario. Señaló a su vez que “considerar una disposición tributaria como GT no equivale a una evaluación de su conveniencia, para lo cual se necesitará un análisis más completo de costos y beneficios”, es decir, no toda rebaja de impuesto genera un menoscabo en la recaudación fiscal que deba ser considerado como negativo, sino que perfectamente tal dádiva impositiva puede generar algún grado de bienestar social esperado y que justifica la concesión de tal rebaja o sistema simplificado beneficioso para determinados sectores de la economía.
Para poder ponderar correctamente tal asignación y calificación, es menester tener un sistema tributario de referencia que sirva de “benchmark” para establecer el carácter y el alcance de cualquier concesión tributaria, es decir, para saber si realmente una disposición genera un detrimento fiscal, hay que tener un parámetro para realizar esa comparación. Ahí está el grave problema en la actualidad que, al estar en un proceso de redacción de una nueva constitución, no vamos a tener un criterio central que nos permita considerar ese punto de referencia para evaluar nuestro gasto tributario. Lo que señalo no es banal, sino por el contrario es absolutamente sustancial porque, al no tener claridad sobre el rol que debe ejercer el Estado y al no tener claro los objetivos del país, no podemos estructurar un sistema tributario y menos tener otro de referencia tal como recomiendan los investigadores internacionales.
En efecto, el proceso plebiscitario que hemos realizado el 25 de octubre señaló claramente que la ciudadanía no está de acuerdo con todo lo obrado en estos 30 años y requiere un cambio; cambio que es fundacional y obliga a replantear todo, incluso al actual sistema tributario.
De esta forma resulta inoficioso el trabajo de la comisión de 16 economistas que el Ministro de Hacienda convocó para, precisamente, estudiar una forma eficiente de aumentar la recaudación fiscal de una forma rápida para poder dar respuestas las ingentes demandas sociales, pues de nada sirve evaluar el gasto tributario que considera como tal, por ejemplo, a las donaciones a universidades públicas o privadas, si se considerará que es el Estado quien debe financiar estas instituciones en la nueva carga magna.
Si la comisión de 16 economista pudiera llegar a concluir que esas actuales disposiciones son eficientes y están generando el resultado esperado, pero luego la nueva constitución establece la exclusividad estatal en materia de educación superior, resultará totalmente innecesaria las horas de estudios y de reflexión.
Así también resulta impropio el informe del FMI-OCDE al sugerir tomar un sistema tributario de referencia para evaluar el gasto tributario y menos aún las recomendaciones metodológicas que sugirió para que se mejoraran y se transparentaran los criterios que actualmente ocupa el Servicio de Impuestos Internos para elaborar el informe que año tras año hace sobre la materia al Congreso.
Máximo de todo lo anterior, es que tal incertidumbre durará por lo menos dos años en disiparte cuando definitivamente contemos con la nueva constitución que, esperamos, reúna los anhelos de los sectores del país que logren llamar la atención de los votantes para que sean cristalizadas en la nueva constitución.
Es por lo anterior que señalo que nos hemos quedado sin piso para diseñar y trabajar sobre un mejor sistema tributario que fue, precisamente, una de las negociaciones que se hizo para lograr las actuales normas tributarias, como también para llevar a cabo las sugerencias de los expertos internacionales. Esta incertidumbre durará, por lo menos, lo que se demore el incipiente proceso constituyente.
Prof. Germán R.Pinto Perry
Director del Magister en Planificación y Gestión Tributaria
Universidad de Santiago
